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原标题:北京大学首都发展研究院院长李国平: 区域发展应从“块”的划分转向“条”的联系

  区域协同发展,将进入新时代。

习近平同志在党的十九大开幕会所作的报告提出,要实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。

因此,如何理解建设现代化经济体系背景下的区域协调发展战略,京津冀协同发展、长江经济带发展如何与区域协调发展战略有机结合起来,成为相关领域关注的焦点。

为此,21世纪经济报道记者专访了北京大学首都发展研究院院长李国平。李国平认为,区域协调发展的新机制,将会更强调板块区域间的联动发展,未来将通过对口支援、“飞地”经济等手段,推动区域联动进入更高的层次;同时,作为三大区域发展战略之一,新时代的京津冀协同发展,也将继续北京非首都功能的疏解为牛鼻子,调整区域经济结构和空间结构,探索人口经济密集地区优化开发模式,推动建立大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇格局。

区分非首都功能的域内和域外疏解

《21世纪》:如何理解报告中提出的要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展?

李国平:京津冀协同发展规划纲要已经提出,要以疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”为京津冀协同发展的基本出发点。

需要认识到,北京当前发展的主要问题就是作为首都,其政治、文化、科技等优势导致各种非首都功能,特别是城市经济功能集聚过多,使得人口和各种要素加速向北京集聚,导致了包括地价上涨、交通拥堵、环境污染等在内的严重的大城市病。在这种情况下,如果不改变功能和要素过度集中的问题,人口还将继续增长,城市规模还会持续扩大,这不仅会使“大城市病”更加严重,也将会影响北京政治职能的发挥。利用疏解把功能过度集聚的问题解决了,使北京不再过度拥挤,再通过技术进步、管理水平的提高,“大城市病”的问题就可能会得到快速解决。

目前来看功能疏解主要有以下抓手,第一,北京新的城市总体规划已经对外发布,作为一份减量规划,北京的城乡建设用地不再增加。城乡建设用地一旦减少,依附其上的产业、人口也会自然而然地减少;第二是北京目前正在开展的整治促提升行动,通过治理“开墙打洞”、产业“腾笼换鸟”、用地“留白增绿”等手段,推进功能疏解;第三,在京津冀系统发展的视角下,打造了众多的非首都功能的集中承接平台,包括正在建设的雄安新区、北京城市副中心和已经在京津冀协同发展规划纲要中的滨海新区、曹妃甸等集中承接平台,承接北京的产业和功能转移。

《21世纪》:如何看待北京发展“一核两翼”与京津冀协同发展的关系问题?

李国平:此前我已经提到,通过疏解非首都功能,解决北京“大城市病”是京津冀协同发展的根本出发点。其中最重要的是选择疏解的承载空间,疏解承载空间有北京市市域内的域内疏解承载地和北京市市域以外的域外疏解承载地,形式上看有集中承载和分散承载。

从“一核两翼”的角度来讲,我认为,城市副中心是市域内疏解的集中承载地,雄安新区则是市域外疏解的集中承载地。

作为市域内疏解,城市副中心所承接的产业和功能,仍然要符合北京“四个中心”定位和高精尖产业发展方向;而市域外疏解,则更多要考虑承载地本身在整个区域范围内的发展定位和资源禀赋。以雄安新区为例,其创新驱动发展引领区的城市定位和靠近白洋淀湖区的生态环境限制,决定了其以创新城、宜居城的形式呈现,未来可能会重点发展互联网行业、教育科研行业和金融服务类行业,并不会承接北京疏解的一般制造业。

类似的还有曹妃甸、沧州、张家口、承德等地,也都根据自身在整个京津冀范围内的资源禀赋和功能定位,承接和发展各自不同的产业和功能。

京津冀尚缺“特大城市”

《21世纪》:报告指出,要以城市群为主体,构建中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。以此为目标,未来整个京津冀城市群的发展需要注意哪些问题?

李国平:实际上,京津冀整体定位之一就是打造以首都为核心的世界级城市群。我认为,以下几个方面值得关注。

第一,提升城市群的发展水平和质量,缩小内部区域差异。从京津冀城市群内部来看,河北与北京、天津的发展水平和质量都有较大差距。因此,京津冀城市群发展的首要任务是贯彻新的发展理念,实现可持续的发展,缩小区域差异,最终达到世界级城市群的发展水平和质量。

第二,建立跨区域的完整产业链。城市群之所以叫群,要求城市之间要建立起紧密的联系。目前来看,京津冀和长三角、珠三角相比,仍有差距。这首先体现在产业层面,过去,京津冀城市群之间的产业一定程度上是割裂的,北京是高端服务业,而河北是重化工业,很难形成产业对接。建立和完善基于产业价值链的区域空间分工,才能使城市之间的联系更加紧密。

第三,适当扩大河北区域中心城市规模和经济势能。城市群的发展需要大、中、小城市的协同发展。纵观京津冀城市群,只有北京和天津两个超大城市,没有国家城镇体系中,人口在500万到1000万的特大城市,城镇体系出现断层。因此,可以考虑适度扩大部分河北中心城市的规模和经济势能。这会有利于与北京、天津的产业对接,改善京津冀城市结构体系。

第四,提升县域经济活跃度。城市群的发展要求一定的城市密度,但京津冀地区的县级市、县城,和长三角、珠三角地区相比,密度偏小,发育程度也很低。这对整个城市群的经济活力和竞争力产生影响。应当将十九大报告提出的乡村振兴战略,放在城乡一体化,城乡统筹以及城镇化发展的战略高度,放在打造京津冀世界级城市群的视野下共同考虑。以特色小镇建设等为抓手,促进整个京津冀地区的中小城市和主要城镇的发展。

“块”的划分变为“条”的联系

《21世纪》:在区域发展战略方面,报告提出,要建立更加有效的区域协调发展新机制,怎样理解新机制的“有效性”?

李国平:我国实施四大板块的区域协调发展战略已有多年,对经济社会发展起到巨大作用。但从近几年的发展看,板块之间存在衔接和割裂的问题,比如紧靠俄罗斯远东地区和东北亚国家的东北,对外周边国家市场与政策环境不理想,对内又远离市场中心,经济地位相对下滑。应当通过新机制的建立,增强各区域间发展的有机联系。

首先,应加强落实已经在推进中的东西部扶贫协作和对口支援,还可以考虑通过“飞地”经济的模式,让部分更发达、更有经验、更有资本力的地区来对落后区域的某些地区进行行政管理和经济开发,把区域联动带向更高层次的合作与发展。

其次,对于发展相对滞后的区域,可以参考改革开放初期的经济特区,在这些区域的特定地区,给予更多的政策倾斜。这个倾斜不只是财政和税收政策,还可以通过基础设施的建设和升级,让内需在这些区域更好的作用。

《21世纪》:你认为未来几年的区域发展方向?

李国平:首先,在相当一段时间内,由于区域间资源、历史等各方面因素造成的发展差异,在短时间内还会存在的,促进区域均衡协调发展仍然是一个非常重要的战略方向,对一些落后地区的支持力度不会减。其次,对于当下发展得不够理想的区域,我认为更多的是创造条件,找到并解决核心问题。比方说通过基础设施条件的改善,加强该区域和发达地区的联系。最后,从建立更加有效的区域协调发展新机制角度来讲,应尝试将“块”的划分变为“条”的联系,打破原来的四个板块的划分,强调区域间的协同和对口支持,加强不同区域间的联系。返回搜狐,查看更多

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